[摘要]建立一個聯(lián)邦政府或者全國性政府，決不意味著要廢除地方政府。即使有一天地方政府真要被廢除了，聯(lián)邦政府為了自保也必須重新建立地方政府，因為它自己沒有能力統(tǒng)治和管轄這個國家。

本期作者：王建勛（中國政法大學副教授）

為了說服反對新憲法的人，《聯(lián)邦黨人文集》花了一定的篇幅從商業(yè)、稅收等角度來論證聯(lián)邦的價值和重要性。美國的國父們一開始對他們所構(gòu)建的共和國是一種什么樣的共和國，有不同的看法或者設(shè)想。

獨立戰(zhàn)爭后，正在慶祝勝利的美國民兵。

一些人認為，美國的未來是一個農(nóng)業(yè)共和國，以杰斐遜為代表。但是，漢密爾頓認為，美國的未來是一個商業(yè)共和國，因此，統(tǒng)一的大市場、保護商業(yè)和貿(mào)易自由是非常關(guān)鍵的。所以，在《聯(lián)邦黨人文集》中，漢密爾頓強調(diào)為什么聯(lián)邦對于商業(yè)和貿(mào)易來說是至關(guān)重要的，因為需要消除各州之間的壁壘，防止貿(mào)易摩擦等。

當時，在邦聯(lián)時代，之所以各州之間總是發(fā)生矛盾，重要原因之一就是貿(mào)易摩擦，因為各州之間都有壁壘，帶來很多沖突。而在建立一個聯(lián)邦之后，就要把管理州與州之間貿(mào)易的權(quán)力交給聯(lián)邦。這對于建立一個統(tǒng)一的大市場來說非常關(guān)鍵。

漢密爾頓

不過，令漢密爾頓沒有想到的是，一旦把管理州際貿(mào)易的權(quán)力給了國會之后，聯(lián)邦政府傾向于對它進行擴大化的解釋，導致今天國會要想提出管制措施，經(jīng)常是以這一條為借口，包括管理槍支、淫穢物品等。比如，國會之所以制定一些管理槍支的法律，是因為它有管理州際貿(mào)易的權(quán)力，而槍支被看成是商品的一種。有時候，國會禁止某種槍的理由不是當?shù)乩习傩諞]有權(quán)利持有這種槍，而是聲稱這種槍會流到其他地方去，會變成自由買賣的對象。國會把很多東西都看作跟貿(mào)易和商業(yè)有關(guān)，即使是非常間接的關(guān)系，它也利用這一條來擴大自己管制的權(quán)力。這是國父們當時始料不及的。

漢密爾頓認為，建成統(tǒng)一大市場之后，貿(mào)易的繁榮會給聯(lián)邦帶來更多的稅收。他指出，聯(lián)邦政府最好別征直接稅，只征間接稅，因為如果征直接稅的話，尤其是所得稅或者財產(chǎn)稅，意味著政府直接把人們的財產(chǎn)拿走，容易激起人們反抗，英國國王都不敢輕易征這個稅。所以，聯(lián)邦政府最好只征間接稅，包括關(guān)稅、消費稅等，只有當你消費、當你進行交易的時候才需要交稅，而不是直接把你收入的一部分拿走。

美國國會大廈

但是今天，你看聯(lián)邦政府征收了很多直接稅，那就是沒有守住當時漢密爾頓所設(shè)想的只讓聯(lián)邦政府征間接稅的邊界。之所以沒有守住，是因為憲法里面授予國會的征稅權(quán)沒有限制，并沒有說它可以征收什么稅，征收多少等，稅種、稅率都沒有規(guī)定。

從原則上講，國會征稅的權(quán)力是有限的，首先要受“無代表不納稅”的限制，也就是說，征稅必須是由國會來制定法律，必須通過法律進行征收，而不能夠由行政機關(guān)擅自征稅。當然，“無代表不納稅”這個原則在美國國父們看來是不言而喻的，在這個原則下國會才能征稅，國會議員必須民選產(chǎn)生，通過自由而競爭的方式選舉產(chǎn)生。如果不是民選議員決定征稅的話，那根本就是搶劫行為。美國獨立的一個重要理由就是，大英帝國議會擅自對他們征稅。這是他們無法容忍的。

美國哥倫比亞特區(qū)車牌的標準發(fā)行版，上有“Taxation Without Representation.”（無代表不納稅）這句話。

在這個原則之下，聯(lián)邦政府可以征哪些稅，不能征哪些稅，是不能限制的，因為人們不知道將來會發(fā)生什么急需稅收的情形，不能限制它可征一些稅而不能征另外一些稅。值得一提的是，美國聯(lián)邦政府和州政府稅收權(quán)力劃分和我們國家完全是不一樣的，中國是按照稅種劃分的，中央可以征哪些稅，地方可以征哪些稅。美國的聯(lián)邦政府和地方政府都可以征收所有稅種，不是按照類型劃分的。因為這兩個政府在美國是完全獨立的，每個政府都有獨立的征稅權(quán)。

漢密爾頓還從節(jié)約開支的角度論證了聯(lián)邦比多個政府、邦聯(lián)或者幾個邦聯(lián)的好處所在。他的理由是，建立一個聯(lián)邦政府之后，只有一套全國性的文官系統(tǒng)，只需要為這些人開支就可以了，假如各州獨自為政或者幾個州形成一個邦聯(lián)，就需要有幾套文官系統(tǒng)，民眾負擔更重，交的稅更多。沒有聯(lián)邦，各州都需要建一支軍隊保護自己，成本比聯(lián)合在一起要高。既然戰(zhàn)爭、外交事務(wù)是各州共同面臨的，是全國性的，何不聯(lián)合在一起交給一個全國性政府？當然，今天我們看到，聯(lián)邦政府雇員相當多，而當時的聯(lián)邦雇員相當少，不像今天這樣。

麥迪遜

針對有人因為國土幅員遼闊而反對建立一個聯(lián)邦政府的理由，麥迪遜提出了幾點反駁意見。他的第一個理由是，建立一個聯(lián)邦政府或者全國性政府，決不意味著要廢除地方政府。因為這個聯(lián)邦政府的權(quán)力是非常有限的，地方政府依然保留它們自己的權(quán)力。并且，他強調(diào)指出，即使有一天地方政府真要被廢除了，聯(lián)邦政府為了自保也必須重新建立地方政府，因為它自己沒有能力統(tǒng)治和管轄這個國家。這一點從單一制的國家可以看出來。

在中國歷史上，皇帝雖然權(quán)力很大，中央政府雖然權(quán)力很大，但是，仍然存在著一定程度的地方自治，因為交通不便、信息不通等，導致皇帝沒有辦法統(tǒng)治每個鄉(xiāng)村，所以歷史上有所謂“皇權(quán)不下縣”的說法，在縣以下沒有正式政府。當然，這并不意味著他不可以通過一些方式干預(yù)或者滲透，特別是越到帝國晚期，他對地方的控制就越強。

中國的“秦制”

即使是在今天看來，交通、通信等都不再是決定性的障礙，但中央政府想要直接統(tǒng)治一個大國也是非常困難的，它根本不可能做到這一點，因為大量的知識和信息首先是地方性的，有嚴重的信息不對稱問題，有代理人問題。這導致我們通常所說的，上有政策下有對策，中央不可能每天都派巡視組看著，不可能在市委書記、縣委書記身邊每天都派一個人監(jiān)督，如果是長期監(jiān)督的話，這個人肯定也會跟地方勾結(jié)，如果是短期的話根本就不奏效。

所以，麥迪遜說，我們不用擔心聯(lián)邦政府有一天變得太強大而把州政府廢掉，因為如果廢掉地方政府的話，它自己根本就沒有辦法統(tǒng)治。而且，對聯(lián)邦政府的支持其實來自各州民眾，沒有他們支持的話，聯(lián)邦政府一天也存在不下去。當然，根據(jù)憲法，聯(lián)邦政府也決沒有權(quán)力撤掉一個州，或者合并一個州。它沒有權(quán)力把加利福尼亞州撤了，或者把加利福尼亞州和亞利桑那州合并在一起等。而在中央集權(quán)國家，中央政府想設(shè)一個省就設(shè)一個，想撤就撤，想合并就合并，它是完全有權(quán)力這樣做的，因為地方政府不過是它的附庸。

麥迪遜的第二個理由是，我們設(shè)立聯(lián)邦政府的短期目標或者直接目標是，將十三個州聯(lián)合在一起，這是完全具有可行性的。如果將來領(lǐng)土擴大，有更多州希望加入進來的話，也可以實現(xiàn)。也就是說，這個聯(lián)邦是帶有彈性的，是可以擴大的。

圖中可以看出最早獨立出來的十三個州

第三個理由是，雖然聯(lián)邦的范圍很大，但是隨著道路的改善，交通狀況會變好，信息也更加暢通，聯(lián)邦的治理不是太大的問題。隨著社會經(jīng)濟的變化，交通、信息等方面的障礙都可以被克服掉。他其實是讓大家放棄一種擔憂，即擔憂建立幅員遼闊的聯(lián)邦政體之后反而治理效果變差了，不能有效地治理。在當時看來，十三州的國土面積確實很大，比世界上很多國家都大，從一個地方到另外一個地方，可能要經(jīng)過幾個月馬車時間才能到達，所以他們非常擔心聯(lián)邦政府能不能有效治理，尤其是對于一個共和國而言。但在今天看來，十三個州就是美國東部一小塊。

麥迪遜的第四個理由是從軍事角度考慮的。他說，我們雖然是十三個州，大家位置不一樣，但是在很大程度上講，這十三個州幾乎都是邊界，東邊靠近海，西邊靠近印第安人或者其他國家的殖民地，每一個州都有動力來為共同的防衛(wèi)做出努力，不會因為這些州之間利益不平衡，一些州愿意積極努力，另外一些州對公共利益不感興趣。經(jīng)過一段時間之后，這些州之間能達到一種適當?shù)木�衡狀態(tài)，不會出現(xiàn)太大的不平等或者不平衡的局面。

在《聯(lián)邦黨人文集》第十四篇結(jié)束的時候，麥迪遜提出了“擴展共和國”（extendedrepublic）的概念。它的含義跟“復合共和國”（compound republic）、“聯(lián)邦共和國”（federal republic）一樣。他想表達的意思是，不要以為我們建立的這個共和國比以前存在過的共和國大得多，你們就反對。十八世紀之前的理論家只習慣于小共和國，因為在他們看來，大共和國是不可能的，只有小的國家才能建成共和國。麥迪遜說，不要以為我們建立了一個擴展共和國，一個大共和國，一個聯(lián)邦共和國，一個復合共和國，你們就反對；不要僅僅因為它新穎，你們就反對；你們要看我們設(shè)計的架構(gòu)是不是合理，能不能行得通，能不能保護我們的自由和安全。如果能實現(xiàn)這種目標的話，我們就不應(yīng)該因為它是一個新生事物而盲目反對。

（作者：王建勛；編輯：張寧；文中小標題系編者所加。本文系騰訊思享會獨家約稿，未經(jīng)許可，其它媒體不得轉(zhuǎn)載。）

作者簡介

王建勛，先后畢業(yè)于蘭州大學、北京大學和（美國）印第安納大學，獲政治學博士學位，現(xiàn)為中國政法大學法學院副教授；研究旨趣主要為憲政理論與古典自由主義傳統(tǒng)，譯有《美國聯(lián)邦主義》（上海三聯(lián)2003年版），編有《大家西學：自治二十講》（天津人民2008年版），發(fā)表學術(shù)論文若干，并撰有大量時評文章。

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