[摘要]聯(lián)邦與邦聯(lián)的重大區(qū)別之一是，它是建立在公民個人基礎(chǔ)之上的，就是說，它統(tǒng)治的對象是個人，而不是各州或者各邦。

本期作者：王建勛（中國政法大學副教授）

前一段時間，《聯(lián)邦黨人文集》火了一陣子，至少是它的書名。當時，大眾媒體上出現(xiàn)了不少評論文章，雖然不乏真知灼見，但也存在著一些誤讀和誤解，有些還非常離譜，值得嘮叨幾句。

聯(lián)邦政府≠中央集權(quán)政府

第一種誤讀是，將《聯(lián)邦黨人文集》或者美國國父們1787年要建立的新政府，視為中央集權(quán)政府。這是一個極大的誤解。之所以會產(chǎn)生這個誤解，大抵是由于美國當時是從邦聯(lián)走向聯(lián)邦，從一個比較松散的政府走向一個更加強有力的政府，從一個低效無能的政府走向一個更有活力的政府。

美國國父們的意圖，或者說，《聯(lián)邦黨人文集》的要旨，決不是要建立一個中央集權(quán)政府。要明白這一點，需要理解三種不同政體之間的區(qū)別，即邦聯(lián)、聯(lián)邦、中央集權(quán)（單一制或者大一統(tǒng)）三者之間的區(qū)別。簡單地說，邦聯(lián)就是各邦之間的聯(lián)合，是各邦之間的結(jié)盟，各邦擁有完全主權(quán)，邦聯(lián)政府的統(tǒng)治對象是各邦。邦聯(lián)是一種比較松散的聯(lián)盟，歷史上國與國之間的結(jié)盟大多是這種性質(zhì)的政體，國聯(lián)和聯(lián)合國亦屬此類。美國1781-1789之間的政體，就是一個典型的邦聯(lián)，其標志是以《邦聯(lián)條例》作為其憲法。美國的邦聯(lián)政府只有立法機關(guān)，沒有執(zhí)法和司法機關(guān)，沒有總統(tǒng)和邦聯(lián)法院。這種政體的根本缺陷在于，如果各邦不履行自己的義務(wù)——比如繳稅，那么，只能訴諸武力解決，無法通過和平的方式執(zhí)行法律和解決糾紛。其實，嚴格意義上講，邦聯(lián)不是一個政府，而是一個政府之間的聯(lián)合。

美國國父們正是對這樣一種政體不滿意，或者說，認識到這種政體不能保護他們從大英帝國爭取過來的自由和安全，所以，他們決定擯棄邦聯(lián)，建立一個聯(lián)邦政體。聯(lián)邦與邦聯(lián)的重大區(qū)別之一是，它是建立在公民個人基礎(chǔ)之上的，就是說，它統(tǒng)治的對象是個人，而不是各州或者各邦。在聯(lián)邦政體下，聯(lián)邦政府與各邦政府分享主權(quán)，聯(lián)邦政府有自己的立法、行政和司法機構(gòu)。從這個意義上講，聯(lián)邦政體比邦聯(lián)政體更加緊密，比邦聯(lián)政府更加強有力，更加有活力。但是，我們決不能推論說，聯(lián)邦政體就是一個中央集權(quán)政體，它們是兩種完全不同的政體類型。

中央集權(quán)政體，也可叫“單一制政體”或者“大一統(tǒng)政體”，與聯(lián)邦政體的根本區(qū)別之一在于，前者由中央政府壟斷主權(quán)，地方政府的權(quán)力來自中央政府的授權(quán)，或者說，地方政府是中央政府派生出來的，二者之間是一種等級隸屬關(guān)系，中央政府有權(quán)撤銷或者設(shè)立地方政府。根本而言，這樣的國家不承認主權(quán)分享原則，它只有一個政府，即中央政府，盡管也可能存在著很多個地方政府，它通常只有一部憲法，其重要法律制度通常都是一元化的，是整齊劃一的。典型的中央集權(quán)國家包括法國——尤其是歷史上的法國，以及西班牙、意大利、中國等。

千萬不要誤以為，美國既然從邦聯(lián)走向了聯(lián)邦，全國性政府權(quán)力變強了，它就變成了一個中央集權(quán)政府。美國國父們的目標，決不是要建立一個中央集權(quán)政府，實際上，他們要建立的是一個與中央集權(quán)政府存在根本區(qū)別的政府，他們不會賦予全國性政府完全的主權(quán)，不會賦予其至高無上的權(quán)力，他們害怕這樣的政府，擔心它沒有分權(quán)制衡。他們建立一個聯(lián)邦政體的目的，恰恰在于讓聯(lián)邦政府和各州政府之間實現(xiàn)縱向的分權(quán)制衡，加之三權(quán)分立——橫向的分權(quán)制衡，為個人自由的保護提供一個“雙重安全閥”（麥迪遜語）。在《聯(lián)邦黨人文集》中，作者經(jīng)常是把中央集權(quán)政體和聯(lián)邦政體對比討論的，他們對中央集權(quán)政體的描述使用諸如“一統(tǒng)的”（consolidated）或者“單一的”（single）等詞匯。可見，在他們心目中，這兩種政體有著天壤之別。那種認為美國從邦聯(lián)走向聯(lián)邦即是實行中央集權(quán)的看法，實在是犯了郢書燕說的錯誤。

麥迪遜的看法沒有前后不一致

對《聯(lián)邦黨人文集》的第二種誤讀是，認為麥迪遜的看法前后不一致，甚至說他是一個多變的人，其看法不足取。這種觀點認為，麥迪遜在寫《聯(lián)邦黨人文集》的時候，支持建立一個聯(lián)邦政府，但是，等到1789年新政府成立之后，他跟漢密爾頓等支持聯(lián)邦制的人分道揚鑣了，轉(zhuǎn)而反對聯(lián)邦政體。這個看法是錯誤的，麥迪遜從來沒有反對過聯(lián)邦政體。的確，華盛頓總統(tǒng)就任之后，任命漢密爾頓當?shù)谝蝗呜斦�部長，漢密爾頓采取的很多經(jīng)濟方面的政策和措施擴大了聯(lián)邦政府的權(quán)力，遭到了麥迪遜、杰斐遜等人的反對。這種分歧和沖突也導致了美國歷史上早期兩大政黨的形成，即聯(lián)邦黨和民主共和黨，前者以漢密爾頓、亞當斯、華盛頓為首，后者以麥迪遜和杰斐遜為首。麥迪遜之所以反對當時的華盛頓政府和聯(lián)邦黨，是因為，他認為，聯(lián)邦黨背離了建立一個聯(lián)邦政體的初衷，背離了美國憲法，大大擴張了聯(lián)邦政府的權(quán)力。比如，當時，漢密爾頓主張設(shè)立美國國家銀行，這在麥迪遜等人看來是不可思議的，他們認為，聯(lián)邦政府決沒有這種權(quán)力。

麥迪遜

從這種分歧中，我們可以看出來，不能簡單地說麥迪遜變了，雖然有些學者認為麥迪遜確實思想發(fā)生了一些變化。大體而言，他的看法是前后一致的。在寫《聯(lián)邦黨人文集》的時候，他之所以跟漢密爾頓、杰伊聯(lián)合在一起，是因為他們都主張建立一個不同于以前邦聯(lián)的政體，即聯(lián)邦政體。而在第一屆聯(lián)邦政府成立之后，麥迪遜又擔心，聯(lián)邦政府的做法走得有些太遠了。他從來沒有說過，因為聯(lián)邦政體的建立導致全國性政府權(quán)力太大，我們應(yīng)該放棄聯(lián)邦，回到邦聯(lián)時代。毫無疑問，麥迪遜與漢密爾頓在聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍上有不同的看法，對美國憲法的理解有差異，但這并不意味著，麥迪遜后來放棄了對聯(lián)邦政體的支持。

重點不能只劃第10篇

對《聯(lián)邦黨人文集》的第三種誤讀，涉及該如何閱讀這本書的問題。該怎么讀《聯(lián)邦黨人文集》？哪些篇章最重要？有人說，前面十篇最重要，其他都不重要。在我看來，這個看法是錯誤的。第10篇當然毫無疑問是最重要的篇章或者是最重要的篇章之一，但是，除了第10篇之外還有很多重要的篇章，比如，第14、15、39、45、51、78、79篇等，都非常重要。其實，就前10篇而言，除了第10篇之外，其他9篇并不特別重要，因為它們主要討論的是外交、戰(zhàn)爭，而那些東西到現(xiàn)在已經(jīng)意義不是特別大了，或者說，已經(jīng)基本過時了，對政治理論方面的貢獻很小。相反，后面那些討論聯(lián)邦的好處，討論三權(quán)分立，包括國會的組織、總統(tǒng)的選舉、司法獨立和司法審查等內(nèi)容的篇章，就其對政治理論的貢獻而言，則是最重要的，因為它們直接涉及政體架構(gòu)問題，是憲政理論的核心。

誰說有限政府的理想過時了？

第四種誤讀涉及如何看待今天的美國。有人認為，《聯(lián)邦黨人文集》中所討論的政治安排與今天的美國已經(jīng)完全不同，國父們的有限政府理想已經(jīng)過時了，或者說，它們沒有經(jīng)得起時代的檢驗。這種看法是錯誤的。今天的美國和《聯(lián)邦黨人文集》的時代，的確存在著非常大的差距。當時，國父們考慮的最重要問題之一就是，賦予聯(lián)邦政府的權(quán)力一定要非常有限，并且要列舉出來，而沒有列舉出來的權(quán)力都保留給各州和人民。這是非常重要的一個原則或者觀念，意味著他們心目當中的聯(lián)邦政府是一個有限政府，它的邊界非常清晰，它的所有權(quán)力都是列舉的，比如，國會有18項權(quán)力，總統(tǒng)有6項權(quán)力，法院只有1項權(quán)力等，非常清楚。大量的權(quán)力沒有寫出來，沒有列舉出來，甚至也不可能列舉出來，則歸各州和人民享有。

但是，今天的美國發(fā)生了翻天覆地的變化，因為建國二百多年之后，我們看到的聯(lián)邦政府權(quán)力太大了，幾乎無所不在。如果美國的國父們今天還活著的話，他們一定會非常生氣，甚至會氣死。他們無法想象，今天聯(lián)邦政府會擴張得如此之大，幾乎無所不在，影響到每個人的日常生活。在建國的時候，跟老百姓生活密切相關(guān)的事務(wù)通通歸各州和地方政府，包括財產(chǎn)、婚姻、交通、教育、治安等，都跟聯(lián)邦政府沒關(guān)系。但是，今天我們發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府幾乎滲透到社會生活的每一個方面。

當然，跟單一制國家或者中央集權(quán)國家相比，美國聯(lián)邦政府的權(quán)力依然非常有限。因為你無法想象，美國聯(lián)邦政府會干涉每個地方的治安問題，美國沒有全國性的公安部，它的治安是歸每個州、每個地方政府管理。你也很難想象，聯(lián)邦政府會管理每所學校，會給每所學校規(guī)定應(yīng)該上什么課程，怎么評定老師的職稱等。聯(lián)邦政府完全沒有這些權(quán)力。但是，和200年前相比，它的權(quán)力確實大了很多，比如，聯(lián)邦政府可以征收個人所得稅，提供各種各樣的社會保障等。這在國父們的時代是不敢想象的。

為什么聯(lián)邦政府的權(quán)力變大了？有很多方面的原因，有社會、經(jīng)濟方面的原因，還有戰(zhàn)爭方面的原因�？梢哉f，從美國內(nèi)戰(zhàn)之后，聯(lián)邦政府的權(quán)力就在擴張，甚至從林肯總統(tǒng)開始，聯(lián)邦的權(quán)力就在變大。到19世紀后半期，隨著福利國家的思潮、進步主義和社會主義觀念的流行，以及羅斯福新政，特別是兩次世界大戰(zhàn)等，都讓聯(lián)邦政府的權(quán)力不斷擴張。戰(zhàn)爭要求人財物的集中，要求命令與服從，所以，在戰(zhàn)爭狀態(tài)下，人們很容易放棄自己的權(quán)利和自由，降低警惕程度，讓聯(lián)邦政府權(quán)力變大。

但是，這種變大并不意味著美國國父們的理想或者《聯(lián)邦黨人文集》失敗了，不意味著當初他們設(shè)計的這套制度失敗了，相反，現(xiàn)在的政治現(xiàn)實、政治實踐背離了美國國父們設(shè)計的政體，背離了有限政府的理念。

其實，100年前的聯(lián)邦政府跟現(xiàn)在的還完全不一樣。譬如，在19世紀末的時候，美國有一個總統(tǒng)叫克利夫蘭，這個人是民主黨的總統(tǒng)，跟奧巴馬一樣。當時，得克薩斯州一些縣發(fā)生旱災(zāi)，當?shù)剞r(nóng)民沒有收成，于是一些議員就在議會里鼓動通過一個法案，要求聯(lián)邦政府撥款，對這些人進行救濟。這樣一個法案被克利夫蘭總統(tǒng)給否決了。他說，聯(lián)邦政府沒有權(quán)力干這件事情，美國憲法沒授予聯(lián)邦政府提供救濟、幫助災(zāi)民的權(quán)力。也就是說，聯(lián)邦政府超越了自己的邊界。這件事才過了100年時間，很難想象奧巴馬是他的同黨。奧巴馬鼓吹聯(lián)邦政府要提供更多的社會保障，寧肯冒著巨大財政赤字的風險。

從這種變化中可以看出來，不是美國國父們設(shè)計的制度有問題，并非美國憲法有致命的缺陷。從過去200年的憲政實踐來看，它的基本框架依然站得住腳，沒有根本性的問題。從它的憲法到現(xiàn)在只有27條修正案就可以看出來，它不需要根本性的變化。這27條當中前10條還是建國的時候很快就制定了，1791年通過的。也就是說，在二百多年時間里，它只有17個條文對憲法進行修正，它的基本架構(gòu)依然沒有太大的問題。當然，它不是完美的，天下沒有完美的制度，因為人性是不完美的，人的理性是有限的，人們的認知受各種因素的限制，不可能設(shè)計出完美的憲法來。

當我們審視今天的美國的時候，不要誤以為是因為憲法的缺陷，是因為糟糕的憲法設(shè)計，導致他們今天有這樣的后果，而是因為戰(zhàn)爭以及進步主義、福利國家的思潮等，導致了聯(lián)邦政府權(quán)力的擴張。事實上，所有的政府都有擴張的本性，因為這是權(quán)力的特質(zhì)，只要是權(quán)力就容易擴張。要確保一個政府的權(quán)力待在憲法的框架內(nèi)，或者說，不超越憲法為它劃定的邊界，不僅需要良好的憲法架構(gòu)或者良好的文本，而且需要民眾堅持不懈地抵制權(quán)力擴張的企圖，需要人們對權(quán)力擴張時刻保持高度警惕。必須記住，自由不是一勞永逸的。千萬不要以為有一天我們得到了自由之后，我們就可以什么事都不做了，就高枕無憂了，不再需要天天對權(quán)力進行提防、天天監(jiān)督著政府的行動，不是的。托克維爾在《論美國民主》中告訴我們民情的重要性，雖然法律制度對于維系美國民主來說很重要，但最重要的還是民情，那就是，生活在這個社會當中人們的行為方式、思考問題的方式等，用托克維爾的話說就是，人們的心智習慣。這才是真正決定一個國家是不是可以長久保有自由的秘訣。

（作者：王建勛；編輯：張寧；文中小標題系編者所加。本文系騰訊思享會獨家約稿，未經(jīng)許可，其它媒體不得轉(zhuǎn)載。）

作者簡介

王建勛，先后畢業(yè)于蘭州大學、北京大學和（美國）印第安納大學，獲政治學博士學位，現(xiàn)為中國政法大學法學院副教授；研究旨趣主要為憲政理論與古典自由主義傳統(tǒng)，譯有《美國聯(lián)邦主義》（上海三聯(lián)2003年版），編有《大家西學：自治二十講》（天津人民2008年版），發(fā)表學術(shù)論文若干，并撰有大量時評文章。

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