[摘要]地方競爭具有積極作用，而當(dāng)下中國的地方競爭亂象主要源于在賦予地方政府過多經(jīng)濟權(quán)力的同時，沒有配套問責(zé)機制。

本期作者：畢競悅（神華研究院戰(zhàn)略研究人員）

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什么是地方政府？

根據(jù)《國際社會科學(xué)百科全書》的界定，地方政府一般可以認(rèn)為是公眾的政府，它有權(quán)決定和管理一個較小地區(qū)的公眾政治，它是地區(qū)政府或中央政府的一個分支機構(gòu)。地方政府在政府體系中為最低一級，中央政府為最高一級，中間部分就是中間政府（如州、地區(qū)、省政府等）。

我國對地方政府的定義一般是指中央政府的對稱，包含了西方所說的中間政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各層級的政府。

地方政府與民眾的接觸更直接、更能掌握本地居民需求，因此地方政府對于一個國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展具有無可替代的重要性。地方政府的重要作用主要通過其職能的履行來發(fā)揮。然而當(dāng)前我國地方政府在行使職權(quán)中存在著缺位、越位、錯位等現(xiàn)象，導(dǎo)致了諸多矛盾和問題。因此，轉(zhuǎn)變地方政府職能是我國政府職能改革的重要內(nèi)容。

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地方競爭的利與弊

在中國的改革過程中，地方競爭是促成中國經(jīng)濟高速增長的重要動力。所謂地方競爭，主要指地方政府吸引資金和企業(yè)家、占領(lǐng)市場等資源的競爭。為了吸引資源，地方政府必須改善交通環(huán)境，增加基礎(chǔ)設(shè)施，提高政府服務(wù)質(zhì)量，等等。這些行為都有利于經(jīng)濟增長。分稅制改革則為地方競爭提供了激勵，使地方政府具有強烈的投資沖動。

在成熟的市場經(jīng)濟國家，宏觀調(diào)控的經(jīng)濟職能由中央政府承擔(dān)，地方政府的職能主要是提供區(qū)域公共產(chǎn)品。但在中國，尤其是分稅制改革之后，地方政府不僅具有區(qū)域內(nèi)國有經(jīng)濟的剩余分享權(quán)和控制權(quán)，而且其區(qū)域調(diào)控權(quán)限和微觀管制職能在一定程度上得到強化，成為具有獨立經(jīng)濟利益和分散決策權(quán)的重要市場主體，在資源配置、社會投資和消費上發(fā)揮著重要作用。

斯坦福大學(xué)政治學(xué)教授戴慕珍（Jean Qi）早在1990年代就提出了中國地方政府公司化的命題。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府具有了公司的許多特征。同時，地方政府主要通過以下四種方式控制和介入企業(yè)的經(jīng)營運作：一是工廠管理；二是資源分配；三是行政服務(wù)；四是投資與貸款。

地方政府公司化容易引起普遍的不公情緒。地方競爭難免產(chǎn)生地方保護主義，在中國的現(xiàn)實中，更是出現(xiàn)了一種北京大學(xué)周黎安教授所謂的“地方官員晉升錦標(biāo)賽模式”。該模式以追求GDP最大化為基礎(chǔ)，使得地方政府官員更像董事長、總經(jīng)理，忙于招商引資。這種模式一方面是中國經(jīng)濟奇跡的重要根源，將關(guān)心仕途的地方政府官員置于強有力的激勵之下；但另一方面其具有內(nèi)在的缺陷，激勵官員的目標(biāo)與政府的公共職能之間存在嚴(yán)重沖突，這也是當(dāng)前中國經(jīng)濟面臨的各種重大問題（如產(chǎn)能過剩、房價虛高、地方債務(wù)等等）的主要根源。

這種模式的主要問題可以歸結(jié)為，使政府以財政收入最大化為目標(biāo)，而不是以全民福利最大化為目標(biāo)。現(xiàn)代國家建立在公民個人的基礎(chǔ)之上，政府是國家的代理人，履行各種公共職能。然而，政府是由具體的人組成，一旦政府的利益異化，就會弱化公共職能，甚至假國家之名為政府部門的個人謀取私利。部門利益的具體表現(xiàn)就是官員腐敗。腐敗官員不僅謀求部門利益而淡化國家職能，而且謀求私人利益而淡化公共職能。

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地方競爭的問題主要源于官員問責(zé)制的缺失

地方競爭具有積極作用，而當(dāng)下中國的地方競爭亂象主要源于在賦予地方政府過多經(jīng)濟權(quán)力的同時，沒有配套問責(zé)機制。官員行為問責(zé)制的不完備性產(chǎn)生了軟預(yù)算約束問題。在這里，軟預(yù)算約束主要指地方政府的支出超過預(yù)算，而自己并不為其缺口負(fù)責(zé)，通常由上級政府的事后追加補助或者借債來填補。對于借債而言，下級政府相信自己沒有或只有部分償還責(zé)任，包袱最終還是由上級政府來背。軟預(yù)算約束的存在，會鼓勵地方政府超額支出或者支出預(yù)算不合理從而缺乏效率。

從理論上講，地方分權(quán)有利于效率。但是只要問責(zé)機制缺失和軟預(yù)算約束問題嚴(yán)重，分權(quán)的后果就不是效率而是腐敗現(xiàn)象的增長，而且也達(dá)不到分權(quán)預(yù)期產(chǎn)生的資源均等化的分配目標(biāo)，反而會加劇不平等。當(dāng)前，中國地方政府的競爭更多地表現(xiàn)為招商引資，或大搞“形象工程”，而很少考慮投資的效率。

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地方政府轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵是改變政績評價模式

當(dāng)前中國經(jīng)濟進入了“新常態(tài)”，所謂新常態(tài)就是經(jīng)濟不再保持高速增長。在新常態(tài)下，既有的地方競爭模式部分失效了。首先，地方競爭主要的指標(biāo)是GDP，而在新常態(tài)下，經(jīng)濟增速放緩，GDP的激勵作用不再明顯。

其次，以往地方競爭的主要抓手是土地財政，但是正如中國土地學(xué)會副理事長黃小虎所指出的，中國的土地財政具有“寅吃卯糧”的特征，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益而謀取眼前發(fā)展的方式。而且，有的地方政府現(xiàn)在手里可以支配的土地已經(jīng)很有限。

此外，隨著反腐敗的推進，如果不能同時優(yōu)化治理機制，就會陷入政府無效率的困境。官員也是人，做事需要有激勵。在原先投資過熱、政府審批過多、腐敗較多的環(huán)境下，官員積極做事自己也能從中獲得好處。而在如今反腐形勢嚴(yán)峻的背景下，如果官員對于某個項目表現(xiàn)得過于積極，難免會被誤解為存在幕后交易，從而成為重點審查的對象。由于中國的政府運作存在著許多不規(guī)范的地方，官員一旦被查，就難免不被查出問題。在這種情況下，官員會采取一種消極的態(tài)度做事。能夠盡快辦完的事情，要慢慢辦，以顯示謹(jǐn)慎，致使政府效率大大降低。這種狀況發(fā)生在經(jīng)濟增速下滑期間，會加重經(jīng)濟領(lǐng)域的問題。

但另一方面應(yīng)該看到，經(jīng)濟增速放緩為中國治理改革提供了良好的契機。近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，文件指出：“加強地方政府公共服務(wù)、社會管理等職責(zé)。將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)，賦予地方政府充分自主權(quán)，依法保障地方的財政事權(quán)履行，更好地滿足地方基本公共服務(wù)需求�！边@體現(xiàn)出了對于地方政府公共服務(wù)職能的強調(diào)。但是公共服務(wù)更多的是一種責(zé)任，而管理經(jīng)濟事務(wù)更多的是一種權(quán)力，要實現(xiàn)這種職能的轉(zhuǎn)變需要提供相應(yīng)的激勵機制，調(diào)整對于地方政府的評價模式，以此來促使地方政府職能轉(zhuǎn)型。既有的“地方官員晉升錦標(biāo)賽模式”一方面以GDP為核心，另一方面反映的是官員“唯上”的心理和作風(fēng)。新的評價模式不是幾個簡單的指標(biāo)，而應(yīng)是一個涵蓋國家治理現(xiàn)代化的體系，意味著一種思維的轉(zhuǎn)換、一種模式的轉(zhuǎn)型。

公共責(zé)任和公眾滿意度應(yīng)該成為新的政績評價標(biāo)準(zhǔn)體系的核心。除非中央政府特別授權(quán)，地方政府不應(yīng)該承擔(dān)宏觀經(jīng)濟調(diào)控的職能，更不宜直接介入經(jīng)濟事務(wù)，而應(yīng)該體現(xiàn)公共服務(wù)的本色，應(yīng)致力于公共責(zé)任，提供法制、安全、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老與生態(tài)環(huán)境保護等公共物品和服務(wù)。更為重要的是，應(yīng)該把民意作為衡量地方政府政績的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，以彌補官員問責(zé)制的缺失。

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作者簡介

畢競悅，騰訊思享會專欄作者。有多年智庫工作經(jīng)歷�，F(xiàn)為神華研究院戰(zhàn)略研究人員。曾任《改革內(nèi)參》執(zhí)行主編、華中科技大學(xué)普通法研究所研究員。北京大學(xué)法學(xué)碩士，北京航空航天大學(xué)管理學(xué)博士。主要學(xué)術(shù)興趣為憲法理論、能源與環(huán)境政策、公法與規(guī)制。出版譯著《聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人文集》《大憲章》《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》等十本。

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