[摘要]中國的政治體制決定了思想內(nèi)部市場不可能完全由市場來主導(dǎo)，具有自主性的政府可以根據(jù)其政策需要的考量來篩選內(nèi)部思想市場上的產(chǎn)品，而不受一個或者幾個特殊利益集團的挾持。

智庫在公共政策中所肩負的角色是特定的政治制度的產(chǎn)物。通過比較西方政治外部多元主義和中國政治內(nèi)部多元主義制度，我們可以明確，中國未來智庫建設(shè)之路不能完全跟隨西方（尤其是美國）的道路。

首先，新型智庫建設(shè)走的不是“反對派”路線。智庫的主要目標是幫助政府和社會改善特定領(lǐng)域的國家和社會治理的效能，其工作的重心是提供基于實證政策研究而提出的政策備選方案，對政策的實施效果進行科學(xué)化的評估，幫助糾正政策在執(zhí)行層面出現(xiàn)的偏差。在政治體制不變的情況下，各種類型的體制內(nèi)的智庫角色不會發(fā)生很大的變化。但即使是民間智庫也不會挑戰(zhàn)現(xiàn)有政權(quán)，更不會成為政治反對的力量。

民間智庫遠離權(quán)力中心，而接近社會，理解社會現(xiàn)實，它們更能為權(quán)力中心提供有效治理社會的方案。或者說，較之體制內(nèi)智庫，民間智庫具有較高程度的自主性和自治性，它們可以“獨立”地以自己的專業(yè)主義來完成政策研究，而這種“獨立性”則是保障民間智庫優(yōu)于體制內(nèi)智庫。同時，這也說明了民間智庫不可盲目地和體制內(nèi)智庫進行競爭，因為體制決定了民間智庫不可能獲取體制內(nèi)智庫能夠獲取的資源、管道等。如果民間智庫簡單追求體制內(nèi)智庫所追求的目標，那么就很難有成就。反之，如果民間智庫能夠充分利用自身獨立和專業(yè)主義的優(yōu)勢，那么就可以生產(chǎn)出體制內(nèi)智庫所不能生產(chǎn)的知識產(chǎn)品，從而對政策產(chǎn)生巨大的影響力。

其次，新型智庫建設(shè)不能走“完全市場化路線”。一旦將智庫完全推向市場和社會，由市場和社會提供資金來源，智庫很容易像美國發(fā)生的情景一樣被強勢利益集團所俘獲，成為政策游說的工具。西方的確存在著一個思想市場，理論上說，這個市場對誰都平等。但正如經(jīng)濟市場上不同的經(jīng)濟角色不可能得到平等的地位一樣，在思想市場上各個智庫也不可能有平等的地位。并且在經(jīng)濟市場上，西方確立了諸如“反壟斷法”那樣的減少不平等的機制，但是在思想市場上不存在任何這樣的機制。西方的思想市場基本上仍然是一個資本主導(dǎo)的市場，強勢資本決定了智庫生存和發(fā)展的命運。中國的政治體制決定了思想內(nèi)部市場不可能完全由市場來主導(dǎo)，具有自主性的政府可以根據(jù)其政策需要的考量來篩選內(nèi)部思想市場上的產(chǎn)品，而不受一個或者幾個特殊利益集團的挾持。

再次，新型智庫建設(shè)也不能走舊的“依附型路線”。即智庫的發(fā)展僅依靠一個個智囊獲取資源，甚至淪為宣傳機器或領(lǐng)導(dǎo)決策的傳聲筒。中國要有屬于自己新型智庫建設(shè)的路線圖，在內(nèi)部思想市場中保證各個智庫機構(gòu)能夠自主獨立地展開政策研究，并在一個相對公平的環(huán)境下在政策過程中展開競爭。這就要求在新型智庫和黨政機構(gòu)之間確立邊界，適當把政策研究和決策分離開來。這不僅僅是為了智庫的相對自主性（至少對高校、黨校和社科院系統(tǒng)智庫而言）或者獨立性（對民間智庫而言），而且也是為了決策的科學(xué)性。

同時，要通過制度設(shè)計使智庫成為架接學(xué)術(shù)研究、政策實務(wù)和社會關(guān)切的橋梁，成長為連接國家和社會間重要的政治關(guān)聯(lián)力量�？陀^地說，很少有智庫可以自稱為中立的，因為所有智庫都必須受制于其所處的政治制度，但智庫是可以實現(xiàn)獨立的價值的，即研究人員在免受外在力量干預(yù)的情況下以專業(yè)知識完成政策研究任務(wù)，供決策者參考。

在不改變現(xiàn)行智庫的組織結(jié)構(gòu)的情況下，政府通過加大公共財政推動智庫建設(shè)運動，是否真的能提高公共政策研究的質(zhì)量，進而提高公共機構(gòu)決策的科學(xué)性和民主性，還是說進一步使得研究者更加依附于黨政機構(gòu)，服從決策者的政治指示或政策預(yù)期，值得進一步觀察。

新型智庫的建設(shè)主張可以說是對當前過于封閉過度重視官僚系統(tǒng)利益的決策體制的回應(yīng)，通過發(fā)展智庫尤其是民間智庫這一新的社會組織，撬動中國知識生產(chǎn)和決策體制的改革。無疑，這也從屬于中國總體政治改革的一部分。在作者看來，中國政治改革包括三個方向——持續(xù)地開放、更多元的競爭和更廣泛公共參與。這三個方向同樣適用于中國新型智庫建設(shè)。如前所述，自由市場路線的美國智庫發(fā)展經(jīng)驗很難全盤適用于中國，而更重視多元利益比例代表的協(xié)調(diào)型國家的經(jīng)驗，如歐洲的德國和亞洲的新加坡等地的經(jīng)驗更值得借鑒。德國和新加坡智庫的資金來源也大都是由政府提供的。公共財政占主導(dǎo)作用的好處是在于避免智庫被特定利益集團籠絡(luò)和挾持。但是，為了防止政治和官僚權(quán)力對智庫研究的過度干預(yù)，這些國家通過制度化的方式規(guī)定了公共機構(gòu)和智庫間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

可見，中國要保證智庫建設(shè)中智庫研究的獨立價值，在制度化的過程，要將財政撥付和項目委托中出現(xiàn)的契約關(guān)系設(shè)計成政府和智庫間相對對等規(guī)約條文，避免智庫成為現(xiàn)時單方面智庫建設(shè)政策的執(zhí)行者，成為政府資源俘獲的對象。智庫很難中立，中國的智庫必然傾向于站在中國的立場，為這個國家的政府提供服務(wù)，但同時他們也有權(quán)利要求政府公開數(shù)據(jù)和了解政府內(nèi)部實際運作狀況，更有不依照官僚理念改變研究主張的獨立性。

這就要求設(shè)置能夠保證智庫進行獨立研究的制度機制，即在政治和智庫之間確定一定的邊界；在政策決策體制中，將政策研究、決策和執(zhí)行分開，并盡可能地在研究領(lǐng)域盡最大的努力，吸納各方面意見。在智庫內(nèi)部治理上，要對過度官僚化的管理制度進行修正，通過引入理事會、同行評價、利益相關(guān)者評價制度，通過引入人才市場機制打破研究人員終身制等來保證智庫的運作效率。

中國的智庫受制度和歷史的塑造，組織形式有機關(guān)部門、事業(yè)單位、高校系所和非營利部門，并且因它們組織制度的差異，它們在研究取向上也有不同側(cè)重。若要實現(xiàn)不同系統(tǒng)的智庫能在同一個平臺上對話與競合，就要盡量彌合不同類型智庫間的信息鴻溝，打破學(xué)科藩籬和組織系統(tǒng)間界限，實現(xiàn)跨學(xué)科和跨部門間的合作。

智庫建設(shè)更重要的是要打破國家對信息的壟斷和官僚部門間的信息壁壘，使智庫能對真實的政策過程有更深度的介入，通過開放更多的政策表達渠道實現(xiàn)政策觀點的競爭。通過開放官員和智庫研究者的雙向“旋轉(zhuǎn)門”實現(xiàn)事務(wù)界和知識界的交流，將技術(shù)官僚旋轉(zhuǎn)到智庫擔(dān)任職務(wù)從事相關(guān)專業(yè)研究，作為選賢任能制度其中一個考察條件。

中國智庫建設(shè)要利用國家能夠超然于任何一個既得利益的制度優(yōu)勢，國家智庫建設(shè)投入需要兼顧支持弱勢群體的研究，保證多元的利益聲音不以其能力的強弱都能反映在政策研究中。只有在政治過程和政策過程充分公開的環(huán)境下，不同智庫的研究才有可能兼顧官僚部門、政策目標群體和相關(guān)方、社會大眾和專家等行動者的利益和理念，通過這種途徑生產(chǎn)出來的知識產(chǎn)品才能真正促成思想市場，服務(wù)政策決策。中國通過產(chǎn)品市場的混合所有制改革實現(xiàn)了經(jīng)濟騰飛，現(xiàn)在也需要建立起思想市場的混合所有制來促成可持續(xù)的國家和社會繁榮。

（作者：鄭永年，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長。）