[摘要]中國的政治體制決定了思想內(nèi)部市場(chǎng)不可能完全由市場(chǎng)來主導(dǎo)，具有自主性的政府可以根據(jù)其政策需要的考量來篩選內(nèi)部思想市場(chǎng)上的產(chǎn)品，而不受一個(gè)或者幾個(gè)特殊利益集團(tuán)的挾持。

智庫在公共政策中所肩負(fù)的角色是特定的政治制度的產(chǎn)物。通過比較西方政治外部多元主義和中國政治內(nèi)部多元主義制度，我們可以明確，中國未來智庫建設(shè)之路不能完全跟隨西方（尤其是美國）的道路。

首先，新型智庫建設(shè)走的不是“反對(duì)派”路線。智庫的主要目標(biāo)是幫助政府和社會(huì)改善特定領(lǐng)域的國家和社會(huì)治理的效能，其工作的重心是提供基于實(shí)證政策研究而提出的政策備選方案，對(duì)政策的實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)化的評(píng)估，幫助糾正政策在執(zhí)行層面出現(xiàn)的偏差。在政治體制不變的情況下，各種類型的體制內(nèi)的智庫角色不會(huì)發(fā)生很大的變化。但即使是民間智庫也不會(huì)挑戰(zhàn)現(xiàn)有政權(quán)，更不會(huì)成為政治反對(duì)的力量。

民間智庫遠(yuǎn)離權(quán)力中心，而接近社會(huì)，理解社會(huì)現(xiàn)實(shí)，它們更能為權(quán)力中心提供有效治理社會(huì)的方案。或者說，較之體制內(nèi)智庫，民間智庫具有較高程度的自主性和自治性，它們可以“獨(dú)立”地以自己的專業(yè)主義來完成政策研究，而這種“獨(dú)立性”則是保障民間智庫優(yōu)于體制內(nèi)智庫。同時(shí)，這也說明了民間智庫不可盲目地和體制內(nèi)智庫進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)轶w制決定了民間智庫不可能獲取體制內(nèi)智庫能夠獲取的資源、管道等。如果民間智庫簡(jiǎn)單追求體制內(nèi)智庫所追求的目標(biāo)，那么就很難有成就。反之，如果民間智庫能夠充分利用自身獨(dú)立和專業(yè)主義的優(yōu)勢(shì)，那么就可以生產(chǎn)出體制內(nèi)智庫所不能生產(chǎn)的知識(shí)產(chǎn)品，從而對(duì)政策產(chǎn)生巨大的影響力。

其次，新型智庫建設(shè)不能走“完全市場(chǎng)化路線”。一旦將智庫完全推向市場(chǎng)和社會(huì)，由市場(chǎng)和社會(huì)提供資金來源，智庫很容易像美國發(fā)生的情景一樣被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所俘獲，成為政策游說的工具。西方的確存在著一個(gè)思想市場(chǎng)，理論上說，這個(gè)市場(chǎng)對(duì)誰都平等。但正如經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上不同的經(jīng)濟(jì)角色不可能得到平等的地位一樣，在思想市場(chǎng)上各個(gè)智庫也不可能有平等的地位。并且在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，西方確立了諸如“反壟斷法”那樣的減少不平等的機(jī)制，但是在思想市場(chǎng)上不存在任何這樣的機(jī)制。西方的思想市場(chǎng)基本上仍然是一個(gè)資本主導(dǎo)的市場(chǎng)，強(qiáng)勢(shì)資本決定了智庫生存和發(fā)展的命運(yùn)。中國的政治體制決定了思想內(nèi)部市場(chǎng)不可能完全由市場(chǎng)來主導(dǎo)，具有自主性的政府可以根據(jù)其政策需要的考量來篩選內(nèi)部思想市場(chǎng)上的產(chǎn)品，而不受一個(gè)或者幾個(gè)特殊利益集團(tuán)的挾持。

再次，新型智庫建設(shè)也不能走舊的“依附型路線”。即智庫的發(fā)展僅依靠一個(gè)個(gè)智囊獲取資源，甚至淪為宣傳機(jī)器或領(lǐng)導(dǎo)決策的傳聲筒。中國要有屬于自己新型智庫建設(shè)的路線圖，在內(nèi)部思想市場(chǎng)中保證各個(gè)智庫機(jī)構(gòu)能夠自主獨(dú)立地展開政策研究，并在一個(gè)相對(duì)公平的環(huán)境下在政策過程中展開競(jìng)爭(zhēng)。這就要求在新型智庫和黨政機(jī)構(gòu)之間確立邊界，適當(dāng)把政策研究和決策分離開來。這不僅僅是為了智庫的相對(duì)自主性（至少對(duì)高校、黨校和社科院系統(tǒng)智庫而言）或者獨(dú)立性（對(duì)民間智庫而言），而且也是為了決策的科學(xué)性。

同時(shí)，要通過制度設(shè)計(jì)使智庫成為架接學(xué)術(shù)研究、政策實(shí)務(wù)和社會(huì)關(guān)切的橋梁，成長(zhǎng)為連接國家和社會(huì)間重要的政治關(guān)聯(lián)力量�？陀^地說，很少有智庫可以自稱為中立的，因?yàn)樗�有智庫都必須受制于其所處的政治制度，但智庫是可以�?shí)現(xiàn)獨(dú)立的價(jià)值的，即研究人員在免受外在力量干預(yù)的情況下以專業(yè)知識(shí)完成政策研究任務(wù)，供決策者參考。

在不改變現(xiàn)行智庫的組織結(jié)構(gòu)的情況下，政府通過加大公共財(cái)政推動(dòng)智庫建設(shè)運(yùn)動(dòng)，是否真的能提高公共政策研究的質(zhì)量，進(jìn)而提高公共機(jī)構(gòu)決策的科學(xué)性和民主性，還是說進(jìn)一步使得研究者更加依附于黨政機(jī)構(gòu)，服從決策者的政治指示或政策預(yù)期，值得進(jìn)一步觀察。

新型智庫的建設(shè)主張可以說是對(duì)當(dāng)前過于封閉過度重視官僚系統(tǒng)利益的決策體制的回應(yīng)，通過發(fā)展智庫尤其是民間智庫這一新的社會(huì)組織，撬動(dòng)中國知識(shí)生產(chǎn)和決策體制的改革。無疑，這也從屬于中國總體政治改革的一部分。在作者看來，中國政治改革包括三個(gè)方向——持續(xù)地開放、更多元的競(jìng)爭(zhēng)和更廣泛公共參與。這三個(gè)方向同樣適用于中國新型智庫建設(shè)。如前所述，自由市場(chǎng)路線的美國智庫發(fā)展經(jīng)驗(yàn)很難全盤適用于中國，而更重視多元利益比例代表的協(xié)調(diào)型國家的經(jīng)驗(yàn)，如歐洲的德國和亞洲的新加坡等地的經(jīng)驗(yàn)更值得借鑒。德國和新加坡智庫的資金來源也大都是由政府提供的。公共財(cái)政占主導(dǎo)作用的好處是在于避免智庫被特定利益集團(tuán)籠絡(luò)和挾持。但是，為了防止政治和官僚權(quán)力對(duì)智庫研究的過度干預(yù)，這些國家通過制度化的方式規(guī)定了公共機(jī)構(gòu)和智庫間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

可見，中國要保證智庫建設(shè)中智庫研究的獨(dú)立價(jià)值，在制度化的過程，要將財(cái)政撥付和項(xiàng)目委托中出現(xiàn)的契約關(guān)系設(shè)計(jì)成政府和智庫間相對(duì)對(duì)等規(guī)約條文，避免智庫成為現(xiàn)時(shí)單方面智庫建設(shè)政策的執(zhí)行者，成為政府資源俘獲的對(duì)象。智庫很難中立，中國的智庫必然傾向于站在中國的立場(chǎng)，為這個(gè)國家的政府提供服務(wù)，但同時(shí)他們也有權(quán)利要求政府公開數(shù)據(jù)和了解政府內(nèi)部實(shí)際運(yùn)作狀況，更有不依照官僚理念改變研究主張的獨(dú)立性。

這就要求設(shè)置能夠保證智庫進(jìn)行獨(dú)立研究的制度機(jī)制，即在政治和智庫之間確定一定的邊界；在政策決策體制中，將政策研究、決策和執(zhí)行分開，并盡可能地在研究領(lǐng)域盡最大的努力，吸納各方面意見。在智庫內(nèi)部治理上，要對(duì)過度官僚化的管理制度進(jìn)行修正，通過引入理事會(huì)、同行評(píng)價(jià)、利益相關(guān)者評(píng)價(jià)制度，通過引入人才市場(chǎng)機(jī)制打破研究人員終身制等來保證智庫的運(yùn)作效率。

中國的智庫受制度和歷史的塑造，組織形式有機(jī)關(guān)部門、事業(yè)單位、高校系所和非營利部門，并且因它們組織制度的差異，它們?cè)谘芯咳∠蛏弦灿胁煌瑐?cè)重。若要實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)的智庫能在同一個(gè)平臺(tái)上對(duì)話與競(jìng)合，就要盡量彌合不同類型智庫間的信息鴻溝，打破學(xué)科藩籬和組織系統(tǒng)間界限，實(shí)現(xiàn)跨學(xué)科和跨部門間的合作。

智庫建設(shè)更重要的是要打破國家對(duì)信息的壟斷和官僚部門間的信息壁壘，使智庫能對(duì)真實(shí)的政策過程有更深度的介入，通過開放更多的政策表達(dá)渠道實(shí)現(xiàn)政策觀點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)。通過開放官員和智庫研究者的雙向“旋轉(zhuǎn)門”實(shí)現(xiàn)事務(wù)界和知識(shí)界的交流，將技術(shù)官僚旋轉(zhuǎn)到智庫擔(dān)任職務(wù)從事相關(guān)專業(yè)研究，作為選賢任能制度其中一個(gè)考察條件。

中國智庫建設(shè)要利用國家能夠超然于任何一個(gè)既得利益的制度優(yōu)勢(shì)，國家智庫建設(shè)投入需要兼顧支持弱勢(shì)群體的研究，保證多元的利益聲音不以其能力的強(qiáng)弱都能反映在政策研究中。只有在政治過程和政策過程充分公開的環(huán)境下，不同智庫的研究才有可能兼顧官僚部門、政策目標(biāo)群體和相關(guān)方、社會(huì)大眾和專家等行動(dòng)者的利益和理念，通過這種途徑生產(chǎn)出來的知識(shí)產(chǎn)品才能真正促成思想市場(chǎng)，服務(wù)政策決策。中國通過產(chǎn)品市場(chǎng)的混合所有制改革實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛，現(xiàn)在也需要建立起思想市場(chǎng)的混合所有制來促成可持續(xù)的國家和社會(huì)繁榮。

（作者：鄭永年，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)。）