美國當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月14日，聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）舉行會(huì)議，就是否廢除2015年奧巴馬政府時(shí)期制定的“網(wǎng)絡(luò)中立”法規(guī)（《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》）進(jìn)行了公開投票，最終FCC以3比2的投票通過了廢除決定。美國網(wǎng)絡(luò)中立政策再次反轉(zhuǎn)。不可否認(rèn)，美國“網(wǎng)絡(luò)中立”政策反復(fù)的背后有各利益相關(guān)方的博弈，但政策的搖擺，也脫離不了ICT行業(yè)發(fā)展至今通信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)力量對比的變化，是管制者對通信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展態(tài)勢的重新判斷。

“網(wǎng)絡(luò)中立”政策在美國幾經(jīng)反轉(zhuǎn)

美國曾在2011年8月實(shí)施過一版“網(wǎng)絡(luò)中立指令”，但由于受到美國大型電信運(yùn)營商Verizon公司的起訴，2014年1月15日，這版《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》被美國聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭否決。這是美國自實(shí)施網(wǎng)絡(luò)中立指令以來，傳統(tǒng)電信運(yùn)營商在相關(guān)訴訟中的首次勝利，也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)草案。根據(jù)該草案，擁有寬帶基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)商有望據(jù)此向使用其網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容服務(wù)商收取費(fèi)用。但是，2014年11月，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬的一番表態(tài)再次改變了美國網(wǎng)絡(luò)中立的管制走向。奧巴馬敦促FCC禁止設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)“快車道”，并將寬帶服務(wù)重新定義為公共服務(wù)。2015年2月26日，F(xiàn)CC投票通過了最新版的“網(wǎng)絡(luò)中立”管制方案，被稱為迄今最嚴(yán)格的“網(wǎng)絡(luò)中立”方案。寬帶接入從采取寬松管制的“信息服務(wù)”劃歸為需要進(jìn)行嚴(yán)管的“電信服務(wù)”，接受更嚴(yán)格的管制。具體來說，就是“不得屏蔽，不得限制，不得提供有償?shù)牟町惢�接入服�?wù)”的“三不”原則，并且首次提出該規(guī)定對于固網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)同等適用。

2017年1月20日，特朗普正式就任美國總統(tǒng)。在特朗普時(shí)代開啟的同時(shí)，美國“網(wǎng)絡(luò)中立”的反轉(zhuǎn)也同步開始。在4月發(fā)布推翻2015年“網(wǎng)絡(luò)中立”法案的建議書后，最終迎來此次對現(xiàn)行“網(wǎng)絡(luò)中立”法規(guī)的廢除。

互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)國的網(wǎng)絡(luò)接入之痛

近年來，引領(lǐng)全球互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)潮的美國，在電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面卻被逐漸落下。據(jù)FCC發(fā)布的2016年《寬帶進(jìn)展報(bào)告》顯示，美國仍有10%地區(qū)的人口不能接入寬帶互聯(lián)網(wǎng)，超過3400萬美國人沒能用上速率達(dá)到25Mbps的固定寬帶。其中非城鎮(zhèn)用戶中沒有接入寬帶的比例高達(dá)39%。究其原因，就是現(xiàn)有的投資回報(bào)比不足以在商業(yè)層面刺激電信運(yùn)營企業(yè)積極進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投資，特別是解決偏遠(yuǎn)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)接入的投資。

事實(shí)上，因政策限制影響國家寬帶發(fā)展，拖累數(shù)字化時(shí)代國家競爭力的前車之鑒歷歷在目。由于擔(dān)心投巨資建設(shè)新一代高速網(wǎng)絡(luò)被迫開放，投資難以獲得有效回報(bào)，德國電信2006年選擇“暫停或延遲網(wǎng)絡(luò)升級”，而這一耽擱使得德國錯(cuò)失了光網(wǎng)發(fā)展的黃金十年。這一事件引發(fā)的直接后果就是德國的光纖網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的嚴(yán)重滯后。根據(jù)知名咨詢公司Tele-Geography提供的數(shù)據(jù)，截至2016年年底，德國光纖用戶占全部固定寬帶用戶的比例僅為1.81%，顯著低于英國（5.35%）、法國（7.9%）、意大利（15.97%）等近鄰，相比之下，中國的光纖用戶占比同期已高達(dá)76.6%。

8月8日，F(xiàn)CC公布的新“寬帶網(wǎng)絡(luò)”標(biāo)準(zhǔn)提案公告將現(xiàn)行的下行速率25Mbps、上行速率3Mbps的寬帶標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)到下行速率10Mbps、上行速率1Mbps。這一做法就是為了提升電信運(yùn)營商在偏遠(yuǎn)地區(qū)部署寬帶網(wǎng)絡(luò)的積極性。

正如FCC現(xiàn)任主席阿基特·帕伊所言：“消費(fèi)者在互聯(lián)網(wǎng)接入方面的問題從來都不是寬帶服務(wù)提供商屏蔽內(nèi)容的訪問，而一直都是他們根本無法接入網(wǎng)絡(luò)。”

“還我免費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)” 互聯(lián)網(wǎng)公司也應(yīng)有擔(dān)當(dāng)

在FCC投票后，有“網(wǎng)絡(luò)中立”的支持者在Twitter上寫出“互聯(lián)網(wǎng)已死”這類激進(jìn)之語。但事實(shí)上，此次美國廢除現(xiàn)行“網(wǎng)絡(luò)中立”規(guī)定并不會(huì)對美國的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)帶來顛覆性的影響。已經(jīng)深入人心的互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)模式并不會(huì)因?yàn)閺U除現(xiàn)行“網(wǎng)絡(luò)中立”規(guī)定而被顛覆，廢除現(xiàn)行“網(wǎng)絡(luò)中立”規(guī)定更多的是對互聯(lián)網(wǎng)巨頭OTT模式拒絕為流量買單行為的制衡，是對運(yùn)營商與互聯(lián)網(wǎng)公司是上下游合作而不是替代關(guān)系的明確。

此外，如今電信行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的力量對比已今非昔比。在奧巴馬政府統(tǒng)治下，美國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)經(jīng)歷了近十年的高速發(fā)展。從今年的《財(cái)富》500強(qiáng)榜單上看，美國三大互聯(lián)網(wǎng)巨頭亞馬遜、谷歌母公司Alphabet和Facebook全部進(jìn)入前100名，其中市值最低的Facebook，市值也高達(dá)4105.22億美元，比在榜單中排名最高的電信公司AT&T 2556.99億美元的市值高出60%，而三家中市值最高的Alphabet，市值更是高達(dá)5794.26億美元。

因此，對于消費(fèi)者團(tuán)體喊出的“還我免費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)”的呼聲，今后互聯(lián)網(wǎng)公司有實(shí)力也應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。

“輕管制”讓電信業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)添更大助力

盡管網(wǎng)絡(luò)中立一直以來沒有明確的定義，但對其進(jìn)行監(jiān)管的尺度根本在于對互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)屬性的劃分。美國現(xiàn)行的“網(wǎng)絡(luò)中立”對互聯(lián)網(wǎng)接入實(shí)施“嚴(yán)厲的、公共事業(yè)式的監(jiān)管”，而此次FCC在聲明中明確表示，寬帶上網(wǎng)將重新歸類為“信息服務(wù)”，而移動(dòng)寬帶上網(wǎng)將重新歸類為“私人移動(dòng)服務(wù)”，不再被當(dāng)作公共事業(yè)。

帕伊認(rèn)為，通過不同的帶寬和服務(wù)優(yōu)先級獲取不同水平的收入，是寬帶服務(wù)提供商的基本權(quán)利。以開放互聯(lián)網(wǎng)的名義，禁止寬帶服務(wù)提供商獲取差異化服務(wù)收入，這實(shí)際上徹底封死了寬帶服務(wù)提供商逐步通過技術(shù)創(chuàng)新獲取增量收入的動(dòng)力，對通信行業(yè)的發(fā)展會(huì)帶來很大的負(fù)面影響。

的確，在提及普遍服務(wù)時(shí)，電信基礎(chǔ)設(shè)施被視為和電力、燃?xì)�、自來水一樣的公共基礎(chǔ)設(shè)施，但是北京郵電大學(xué)教授呂廷杰認(rèn)為，電信基礎(chǔ)設(shè)施也有其特殊性。他說，美國許多專家認(rèn)為基礎(chǔ)電信業(yè)不同于自來水和電力部門，其頻繁的技術(shù)升級換代加速了折舊，而這又是提高產(chǎn)業(yè)效率（降價(jià)提速）所必需的。加之其類似于鐵路不同于公路的“網(wǎng)業(yè)不可分性”，故必須保證其有足夠的利潤空間。

帕伊此前公開闡述對于未來互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的看法時(shí)指出，《1996年電信法》中的重要措施之一，就是為了保護(hù)生機(jī)勃勃和自由競爭的市場，必須打破原有的聯(lián)邦監(jiān)管，以低干涉監(jiān)管策略取而代之。“2015年，……那個(gè)決定是錯(cuò)誤的，抑制了建設(shè)和擴(kuò)建寬帶網(wǎng)的投資，抑制了創(chuàng)新。”按照帕伊提出的“恢復(fù)互聯(lián)網(wǎng)自由令”，“聯(lián)邦政府將停止對互聯(lián)網(wǎng)的微觀管理”，取而代之的是，F(xiàn)CC只會(huì)要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商保證采取的措施透明，以便消費(fèi)者可以買到最適合他們的服務(wù)，企業(yè)和中小企業(yè)能獲得創(chuàng)新所需的技術(shù)信息。

事實(shí)上，面對如今席卷全球的數(shù)字化浪潮的大時(shí)代背景，用“輕管制”換取電信設(shè)施和業(yè)務(wù)的加速發(fā)展，進(jìn)而激發(fā)更大的經(jīng)濟(jì)活力已經(jīng)成為很多國家的共識。