原標題:【解局】中央再提對香港的“全面管治權(quán)”，意味深長

“要全面準確貫徹’一國兩制’方針，牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權(quán)，深化內(nèi)地和港澳地區(qū)交流合作，保持香港、澳門繁榮穩(wěn)定。”

十九大報告中的這句話，引起了不小的反響。最近，尤其在香港和國際上，不少輿論都在討論這個“全面管治權(quán)”是什么意思。甚至有外媒信誓旦旦地解讀稱，這或許意味著未來中央將對香港進行“鷹派”式的管治。

因此，我們可以好好聊聊這個“全面管治權(quán)”到底是什么意思，未來將如何影響香港施政。

概念

事實上，“全面管治權(quán)”并非十九大報告首創(chuàng)，甚至并不算是一個“新詞”。2014年6月，國務院新聞辦發(fā)表的香港“一國兩制”實施狀況白皮書，其中就明確指出，中央對香港擁有“全面管治權(quán)”。

那么，“全面管治權(quán)”是什么意思？

不難理解。在我國這樣的單一制國家里，國家主權(quán)優(yōu)于各行政區(qū)劃存在，地方行政區(qū)并不具備主權(quán)特征。各地方行使的權(quán)力（行政權(quán)、自治權(quán)等）并非地方固有，而是由中央根據(jù)憲法和法律授予。即使是“高度自治”的港澳地區(qū)，也并不例外，其“高度自治權(quán)”，恰恰是中央根據(jù)憲法和基本法授予的。

因此，對包括港澳地區(qū)在內(nèi)所有地方行政區(qū)域，中央（國家）擁有全面管治權(quán)，這是符合法理、且理所應當?shù)摹?/p>

這個“全面管治權(quán)”包括什么呢？還是回到2014年的《白皮書》。該文件指出：“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。對于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力。”

這意味著什么呢？香港大學副教授閻小駿這樣總結(jié)：一，創(chuàng)制香港特別行政區(qū)、立法、釋法、修法的權(quán)力；二，組建特區(qū)政權(quán)機關(guān)、監(jiān)督行政長官及特區(qū)政府的立法和施政、以及向特區(qū)政府作出新的授權(quán)的權(quán)力；三，直接管理與特區(qū)有關(guān)的外交事務與香港防務的權(quán)力。

有的人覺得這種提法很突兀？那我們不妨回顧一下“初心”。

一國兩制的框架最初創(chuàng)立，是為了解決臺灣問題的。1983年，鄧小平談到此事時說，祖國統(tǒng)一后，臺灣特別行政區(qū)可以有自己的“獨立性”，包括司法獨立、擁有軍隊（不能構(gòu)成威脅）、大陸不派行政人員去臺等。首先應用于香港問題后，則根據(jù)憲法和基本法規(guī)定，相應進行授權(quán)規(guī)定。

因此可以看出，這一政策從提出起，“一國”就是目的和基礎，“兩制”則是過程和手段，兩者孰輕孰重，一目了然。顯然，這一框架提出之初，就兼具了靈活性與務實性。

而“主權(quán)”與“治權(quán)”，從中英談判香港問題時就的確是交鋒的核心議題。

核心

在香港和國際上，有一些觀點認為，“一國兩制”理所當然就是“一國兩治”，北京只應管理屬于主權(quán)范圍內(nèi)的外交與防務，其他所有特區(qū)的管理事宜都應該屬于“治權(quán)”范圍，完全應該由港人自行行使，中央政府不得干預。這種誤解發(fā)展到極致，甚至出現(xiàn)了所謂“次主權(quán)”、“中國干預香港內(nèi)政”等言論。

這種觀點是經(jīng)不起歷史和現(xiàn)實考驗的。

根據(jù)閻小駿的敘述，1982年撒切爾夫人訪問北京，正式商談香港前途時，“主權(quán)換治權(quán)”曾是英方談判的底線。實質(zhì)上，這個方案希望中國僅保留對香港的“名義所有權(quán)”，在管治上，香港應該繼續(xù)聽命于英國政府和代理人，即中國內(nèi)地和香港由完全不同的政府來實施管治，從而分割中國對其固有領(lǐng)土的實質(zhì)管治權(quán)。

那么，當時的領(lǐng)導人怎么說的呢？來看兩則材料。

“英國想用主權(quán)來換治權(quán)是行不通的。希望不要在治權(quán)問題上糾纏，不要搞成中國單方面發(fā)表聲明收回香港……希望撒切爾夫人和她的政府采取明智的態(tài)度，不要把路走絕了。中國1997年收回香港的政策不會受任何干擾，更不會有任何改變，否則我們就交不了賬。”（1983年，鄧小平會見英國前首相希思）

“你們想拿主權(quán)換治權(quán)，延續(xù)1997年后對香港的殖民統(tǒng)治，這是根本行不通的。要中國政府接受這種荒謬的主張，等于是要中國政府同英國政府簽訂一項新的不平等條約。你們應該清楚，中國不是阿根廷，香港也不是馬島。”（1983，時任外交部副部長周南對英國駐華臨時代辦）

可見，主權(quán)與治權(quán)不可分割，始終是北京堅持的核心觀點。

1987年，會見香港基本法起草委員會時，鄧小平還有這樣一段富有遠見的話：

“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。中央確實是不干預特別行政區(qū)的具體事務的，也不需要干預。但是，特別行政區(qū)是不是也會發(fā)生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現(xiàn)嗎？那個時候，北京過問不過問？難道香港就不會出現(xiàn)損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾，沒有破壞力量嗎？……

如果中央把什么權(quán)力都放棄了，就可能會出現(xiàn)一些混亂、損害香港的利益。所以，保持中央的某些權(quán)力，對香港有利無害。大家可以冷靜地想想，香港有時候會不會出現(xiàn)非北京出頭就不能解決的問題呢……總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的。……如果變成行動，要把香港變成一個在’民主’幌子下反對大陸的基地，怎么辦？那就非干預不行。”

2015年，全國港澳研究會會長陳佐洱則說了這樣一番話：“香港特區(qū)的普選之爭……實質(zhì)是管治權(quán)的歸屬問題。特區(qū)管治權(quán)是國家政權(quán)的一部分，茲事體大，不容有失。”

“茲事體大、不容有失”——可以說，對于特區(qū)的管治權(quán)，北京的觀點是再明確不過了。正如閻小駿評論的那樣，“在八十年代國力那樣弱的情況下都不曾在’主權(quán)治權(quán)不可分割’的問題問題上退讓半分，怎么可能在21世紀的今天、在管治權(quán)這個核心議題上讓步？”

用這位學者的話來說，“香港歸根結(jié)底是中華人民共和國中央人民政府直轄的一個特別行政區(qū)，北京有完全的主權(quán)和治權(quán)；香港既不是受保護的’自治領(lǐng)’，也不是獨立或半獨立、享受’次主權(quán)’的政治’異邦’。香港社會要尋求進一步的生存、發(fā)展和自治空間，就首先必須坦然接受這個最基本的政治現(xiàn)實。”

如果說羅大佑一曲《皇后大道東》，唱出了部分港人回歸前的猶豫與彷徨，那么回歸后，香港社會有些人思想?yún)s翻轉(zhuǎn)180°，對“一國兩制”和基本法的認知存在“過高想象”，也就是對高度自治權(quán)懷有不切實際的期望。有香港本地人士語帶反諷地撰文說，以為回歸就是“換一換國旗區(qū)徽，改唱義勇軍進行曲”而已，這些已充分表達了“我們那份澎湃的愛國情操”，恕難做得更多了。

這種“回歸”認知多膚淺虛偽呢？我們不妨再回溯一下歷史——

1984年，鄧小平這樣說：“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港……什么叫愛國者？愛國者的標準時，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。”

對照現(xiàn)實，“初心”仍具啟示意義。最近多次出現(xiàn)的香港球迷噓國歌事件，便是對其反諷的極度反諷。而有人在抗議中展示港英時期的殖民地旗幟，打出“鴉片戰(zhàn)爭萬歲”和“南京條約萬歲”的標語，對中央和內(nèi)地民眾的刺激傷害，更是難以估量。

事實上，經(jīng)歷2003年的國家安全立法爭議、2010年的政改爭議和2012年的國民教育課爭議后，2014年的全面管治權(quán)論述，有深刻的歷史淵源和與時俱進的時代背景。如果抱著刻舟求劍的思維看“一國兩制”，恐怕行不通。香港社會要尋求進一步生存、發(fā)展和自治的空間，首先就必須坦然接受這個最基本的政治現(xiàn)實。

別忘了，港澳雖沒有實行人代會制，也沒有搞“三權(quán)分立”或聯(lián)邦制，但高度自治并非完全自治，也不是分權(quán)，更不是特區(qū)固有的權(quán)力，而是來源于中央全面管治權(quán)的授權(quán)。

畢竟，“五十年不變”，不等于五十年放任不管。

這些年香港社會的非法“占中”、旺角暴亂、個別候任議員宣誓時辱國，凡此種種，正應了鄧小平的話，某些勢力要把香港“變成一個在’民主’的幌子下反對大陸的基地”，中央當然要及時亮劍，人大常委會主動釋法。堅決遏制和打擊“港獨”勢力，定分止爭、釋疑解惑的效果背后，體現(xiàn)的就是“全面管治權(quán)”的力量。

換言之，這是中央政府一以貫之的政治底線，也是已經(jīng)成為現(xiàn)實的政治操作。

現(xiàn)實

明治病之術(shù)者，杜未生之疾；達治亂之要者，遏將來之患。用好全面管治權(quán)，中央和特區(qū)形成良性互動，是“推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的應有之義。

全面管治權(quán)必須得到香港社會的理解與支持。根據(jù)閻小駿的觀察，香港社會運動的不斷激化和“港獨”勢力的泛起，對香港特區(qū)的管治形成新的干擾，這種干擾“對兩地之間的政治互信殺傷力非常大”——

比如，有些境內(nèi)外勢力“打著紅旗反紅旗”，故意混淆、曲解“一國兩制”的初心，對全面管治權(quán)橫挑鼻子豎挑眼，發(fā)出“香港只有一國、沒有兩制”之類的奇談怪論，臆度中央收緊高度自治權(quán)，甚至“全面接管”云云。再加上香港經(jīng)濟一體化帶來的競爭、收入分配不均、住房置業(yè)困難等帶來的社會分化，很容易轉(zhuǎn)為對政府和相關(guān)政策的不滿。這些，對港澳尤其是香港建立足夠的政治認同，形成了不小的挑戰(zhàn)。

從構(gòu)建認同到知行合一，都需要足夠的信心、耐心和智慧。用這位學者的話說，“一個與國家主體政治秩序離散多年的現(xiàn)代都市，要重新整合進政治主體的制度體系和憲法秩序，同時又要保持自身的獨特性，這本身恐怕就是人類歷史上最宏大和艱深的政治難題之一”。

面對挑戰(zhàn)破解難題，就要確保“一國兩制”的實踐不動搖、不走樣、不變形，必須以“咬定青山不放松”、“任爾東西南北風”的戰(zhàn)略定力，牢牢牽住“全面管治權(quán)”這個牛鼻子。在島叔看來，這也是習近平特意點明“全面管治權(quán)”的內(nèi)在原因。過去我們談“高度自治權(quán)”多，談“全面管治權(quán)”少；如今，在輿論引導和思想意識上，這個糾偏則是必須首先完成的。

文／東魯虬髯客

編輯／公子無忌