原標(biāo)題:未來五年打虎指南

撰文| 孟亞旭

特朗普訪華前的重磅，無疑是監(jiān)察法草案征求意見。

11月7日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》向社會(huì)公開征求意見，最受外界關(guān)注的“留置”相關(guān)內(nèi)容首次公開。

這是反腐領(lǐng)域的一件大事，直接決定了未來五年如何打虎，當(dāng)然，這不僅是未來五年的打虎指南，一旦立法通過，就是更長(zhǎng)期的。目前，給公眾提意見的時(shí)間是一個(gè)月，登錄中國(guó)人大網(wǎng)即可參與。

巧的是，當(dāng)日，《人民日?qǐng)?bào)》刊登王岐山卸任中央政治局常委后的首篇署名文章《開啟新時(shí)代踏上新征程》。王岐山在文中稱，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就是中國(guó)特色的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)，國(guó)家監(jiān)察法就是反腐敗國(guó)家立法。”一言闡明國(guó)家監(jiān)察法的重要意義。

時(shí)間上也很巧。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》公開。剛好滿一年，國(guó)家監(jiān)察法草案公開。政知見通讀10章67條的草案，值得細(xì)說的就是留置。

監(jiān)察委是什么？

先來看監(jiān)察委。

“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)是最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。”這是草案給出的基本定位。

依據(jù)草案規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，主任由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主任、委員由主任提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。與之同時(shí)，它對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

地方監(jiān)察委一樣。監(jiān)察委上下級(jí)之間是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。草案規(guī)定，中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。

對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的管理范圍，也有了明確說法，具體點(diǎn)了6類，并用“其他”條款兜底：

• 黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照《公務(wù)員法》管理的人員；

• 法律、法規(guī)授權(quán)或受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；

• 國(guó)企管理人員；

• 公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；

• 基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員。

監(jiān)察委的職責(zé)、權(quán)限也有明確，包括監(jiān)督、調(diào)查、處置3項(xiàng)職責(zé)以及談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)措施。

政知見（微信ID:bqzhengzhiju）注意到，此次公布的草案中，篇幅最重的是“監(jiān)察權(quán)限”章節(jié)，共用了16條詳細(xì)闡述上述12項(xiàng)措施。

草案還專列一章對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出規(guī)定，明確對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

另外，明確事后追責(zé)：對(duì)調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察人員嚴(yán)重違法的，既追究直接責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任。

留置什么時(shí)候用？

上述12項(xiàng)措施中，大家最關(guān)心的就是留置。

2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，用留置措施取代“兩規(guī)”，讓“留置”進(jìn)入公眾視野。

黨的十九大報(bào)告也明確指出，制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

“兩規(guī)”即通常所說的“雙規(guī)”， 1994年3月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中提到，紀(jì)檢機(jī)關(guān)調(diào)查組可以“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”。

今后在什么情況下可以采取留置措施、留置的對(duì)象是誰、留置的具體方式方法等，在監(jiān)察法草案中都有明確規(guī)定。

據(jù)草案，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所：

• 涉及案情重大、復(fù)雜的；

• 可能逃跑、自殺的；

• 可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；

• 可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

換句話說，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取“留置”措施，前提是“已掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍需進(jìn)一步調(diào)查”。“留置”的對(duì)象是“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪”，同時(shí)，這些對(duì)象還存在“可能逃跑、自殺”等四種情形之一，才可被“留置”在特定場(chǎng)所。

草案還提到，對(duì)涉嫌行賄犯罪或共同職務(wù)犯罪的涉案人員，也可以采取留置措施。

在政知見看來，留置需要是在“特定場(chǎng)所”也是本次草案的一個(gè)亮點(diǎn)。

當(dāng)然，留置的使用是有前提的。

一個(gè)細(xì)節(jié)是，上一級(jí)對(duì)“留置”的把關(guān)有區(qū)別，省級(jí)以下的監(jiān)察機(jī)關(guān)是需要上級(jí)“批準(zhǔn)”；而省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取“留置”則是上級(jí)“備案”即可。

監(jiān)察機(jī)關(guān)采取“留置”措施，還可請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合，“可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)依法予以協(xié)助。”

留置最長(zhǎng)多久？

草案規(guī)定，監(jiān)察人員采取包括留置在內(nèi)的調(diào)查措施時(shí)，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄或者報(bào)告、意見等書面材料，并由相關(guān)人員簽字、蓋章。

對(duì)調(diào)查過程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請(qǐng)示報(bào)告。

一旦被監(jiān)察人員采取留置措施，最長(zhǎng)會(huì)是多久？

草案明確，“留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月。”

換句話說，留置的最長(zhǎng)時(shí)間是6個(gè)月。與之同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員存在特定行為，如留置法定期限屆滿，不予以解除的，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴。

留置一樣要通知家屬。

“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬。”

留置能折抵刑期。

“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”

同時(shí)，草案還保證了被留置人員的權(quán)利，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽字。”

監(jiān)察委的處置權(quán)多大？

在監(jiān)察法草案中，還有一點(diǎn)也頗受關(guān)注，即監(jiān)察委的“處置”職責(zé)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果作出四類處置：

• 處理：對(duì)違法的公職人員作出警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等處分決定。

• 建議：對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。

• 問責(zé)：對(duì)不履行或不正確履行職責(zé)的，依照權(quán)限對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。

• 移送起訴。犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的，制作起訴意見書，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)被移交人員采取強(qiáng)制措施。

移送起訴涉及與檢察機(jī)關(guān)的銜接，如何銜接也是外界關(guān)注的問題。

案件移交到檢察院之后，情況不同，檢察機(jī)關(guān)采取的措施不同。

• 其一，犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。

• 其二，需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。

• 其三，證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，可依法作出不起訴的決定。

其中，不起訴的決定需征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不同意可以要求復(fù)議。

監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的對(duì)接，不僅僅是將案件移送檢察院。草案明確，兩種情形下，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在移送檢察機(jī)關(guān)時(shí)提出從輕、減輕處罰的建議。

• 其一，被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，有自動(dòng)投案、真誠(chéng)悔罪悔過，積極配合調(diào)查工作、如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為，積極退贓、減少損失，具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國(guó)家重大利益等情形的。

• 其二，職務(wù)違法犯罪的涉案人員積極檢舉、揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人職務(wù)違法犯罪，或者提供重要線索、重要證言的。

但前提是，“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。